OPINIE: Integriteit van raadslid Bastiaens en burgemeester Penn opnieuw ter discussie

05 december 2016
Maastricht

Door Mr. Piet Holthuis

Integriteit in Maastricht? Burgemeester geeft slechte voorbeeld

1.
In Maastricht Dichtbij viel te lezen dat de Burgerraad Malberg zeer ontevreden is met de manier waarop namens burgemeester Annemarie Penn antwoord is gegeven op kritische vragen van deze raad inzake de AZC-dependance Malberg. De Burgerraad is met name verbolgen over de toelichting die namens de burgemeester is gegeven bij het zogenaamde onafhankelijke onderzoek dat zij door het bureau Capra heeft laten doen naar de gang van zaken rond de motie die PvdA- fractievoorzitter Bastiaens in september 2015 indiende bij de gemeenteraad Maastricht. Deze motie had tot doel om in de gemeente een forse uitbreiding van het aantal opvangplaatsen voor vluchtelingen te bewerkstelligen. Omdat Bastiaens zelf "leeft" van inkomsten uit de "asielbranche" zou de beoogde uitbreiding van opvangplaatsen impliciet ook gunstig zijn voor de eigen inkomenspositie van Bastiaens.

In antwoord op de kritische vragen van de Burgerraad Malberg is namens de burgemeester hierover gesteld: "Het ingeschakelde advocatenbureau Capra heeft als een onafhankelijke instantie een oordeel gegeven over de aspecten die aan de orde waren. Dit waren hoedanigheden van juridische aard die geen ruimte voor interpretatie of verschil van inzicht gaven". Deze passage was voor de burgerraad Malberg aanleiding om bij de burgemeester aan te dringen op een nieuw onderzoek - een onderzoek dat dan echt onafhankelijk moet zijn.

Dit verzoek van de burgerraad is alleszins begrijpelijk want met het door de burgemeester geregelde Capra-onderzoek is werkelijk alles - de aanpak, de gepretendeerde onafhankelijkheid, de wijze van uitvoering en het uiteindelijke oordeel - volkomen mis.

2.
Om te beginnen is het een ernstige fout dat de burgemeester het bureau Capra aanprijst als "onafhankelijke instantie".

De burgemeester doet dit tegen beter weten in want het bureau Capra is een advocatenkantoor dat, evenals alle andere advocatenkantoren, een commercie¨le onderneming is, die tegen betaling de belangen van een opdrachtgevende partij behartigt. Het is daarom voor een bestuurder absurd het bureau Capra als "onafhankelijk" te betitelen. Dit te meer omdat deze opdrachtgevende partij in dit geval de burgemeester c.q. de gemeente zelf is. Een advocatenkantoor kan nooit een onafhankelijke instantie zijn, omdat het per definitie afhankelijk blijft van zijn cliënt/opdrachtgever. De advocaten van Capra hebben dus de primaire taak bij hun taakvervulling de belangen te dienen van de gemeente, zoals die belangen door de burgemeester naar het kantoor zijn verwoord. Van "onafhankelijkheid" kan dus geen enkele sprake zijn.

Zoals blijkt uit de opdrachtbrief die Capra / mr. G.P.F van Duren in zijn rapport heeft opgenomen, is in deze zaak de burgemeester zelf als opdrachtgever van Capra opgetreden. Als kenmerkend voor de intensiteit van de afhankelijkheid tussen Capra en de gemeente kan worden gemeld dat Capra voor zijn advocatuurlijke diensten in de afgelopen jaren driekwart miljoen Euro van de gemeente Maastricht heeft geïncasseerd.

3.
Gelet op deze feiten dringt de vraag zich op waarom de burgemeester Capra zo nadrukkelijk als "onafhankelijk" presenteert terwijl zij weet dat dit onjuist en misleidend is. Heeft zij wellicht gedacht dat als zij, in haar hoedanigheid van burgemeester, dit zo zou brengen, de burgers deze evidente onwaarheid wel voor zoete koek zouden slikken?

De hierboven onder 2 geciteerde passage, die begrijpelijkerwijs de ergernis van de burgerraad Malberg heeft opgeroepen, maakt de indruk te moeten dienen als een bezweringsformule om te voorkomen dat Maastrichtse burgers gaan aandringen om de waarheid te mogen vernemen over het "waarom" van deze leugen, en misschien wel over de hele gang van zaken rond Bastiaens en zijn motie.

Als dit de bedoeling is geweest, dan moet worden opgemerkt dat het voor de burgemeester van Maastricht geen pas geeft op deze manier te proberen de affaire Bastiaens, met een bewust onjuiste weergave van de werkelijkheid en gebruik- makend van een autoritair machtswoord (zo moet men de woorden: "die geen ruimte voor interpretatie of verschil van inzicht gaven" toch wel begrijpen) te bagatelliseren en van de agenda af te voeren.

4.
Maar voor afvoering van de agenda komt de kwestie Bastiaens echt nog niet in aanmerking. Daarvoor is de bestuurlijke wanprestatie die de burgemeester zich met de opdracht van een onderzoek door het zogenaamd onafhankelijke bureau Capra op de hals heeft gehaald, toch echt te groot en betekent deze ook een te ernstige aantasting van de bestuurlijke integriteit van de gemeente. Zo lang de burgemeester niet in openheid en naar waarheid antwoord geeft op de in dit document gestelde, en nog te stellen, vragen, blijft de burgemeester nog bij iedere burger van Maastricht in het krijt staan om over de beweegredenen voor dit gemanipuleer openheid van zaken te geven. Deze bestuurlijke warboel moet op een correcte wijze worden recht gezet. Met principiële publieke waarden als onafhankelijkheid en de noodzaak algemeen geldende rechtsbeginselen binnen de gemeentelijke organisatie te waarborgen dient het hoofd van de gemeente nu een- maal niet lichtvaardig om te gaan.

5.
De tussenconclusie moet luiden dat het zogenaamde rapport Capra niet serieus te nemen is. Van een onafhankelijk, laat staan gezaghebbend, onderzoek is geen sprake. De oordelen van Capra over het optreden van de heer Bastiaens zijn in redelijkheid niet bruikbaar om er rechtsgevolgen aan te verbinden.

Op zijn gunstigst kan het rapport worden gezien als een soort advies van een advocaat aan zijn opdrachtgever. Nu het door Capra opgeleverde document verder geen status heeft, kan deze brief van een advocaat aan zijn opdrachtgever hoogstens worden aangemerkt als een advies. Of het een goed advies is, valt echter zeer te bezien. Want het rapport van Capra mist niet alleen de gepretendeerde onafhankelijke status, maar Capra is bij zijn inhoudelijke oordelen over het optreden van Bastiaens ook uiterst dubieus te werk gegaan.

6.
Capra had misschien nog iets van zijn opdracht kunnen maken als hij ondanks zijn - door hem niet ongedaan te maken - afhankelijkheid van de burgermeester/ opdrachtgever, de procesgang bij zijn onderzoek beter had ingericht. Hij had er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om zich in elk geval "zo onafhankelijk mogelijk" te presenteren, door de "spelregels" die behoren bij een onafhankelijke taakuitvoering in acht te nemen.

Een belangrijk beginsel van elk onafhankelijk onderzoek en oordeel is bv. dat de onderzoeker van alle aspecten en invalshoeken van de zaak grondig kennis neemt. Het beginsel audite et alterem partem: "neem ook kennis van de andere kant van de zaak" is een absolute hoofdregel van ons rechtssysteem.

Maar Capra vond zo'n "rechtsstatelijke" aanpak niet nodig. Het resultaat is daar ook naar. Het zou voor hem eenvoudig te realiseren zijn geweest om met de oorspronkelijke "beschuldigende partij"- de bewonerscommissie van La Motterie - in contact te treden om kennis te nemen van haar visie op deze zaak.

Blijkens zijn rapport van 22 augustus 2016 heeft Capra echter de vergaring van de feiten waarop hij zijn oordeel moest baseren, beperkt tot kennisneming van een aantal gemeentelijke en financiële documenten en tot contacten met functionarissen van de gemeente en de raadsgriffie en tot correspondentie en gesprekken met de heer Bastiaens. Anders gezegd: zijn eindoordeel is uitsluitend gebaseerd op informatie die hem is verschaft door de heer Bastiaens zelf en door direct betrokkenen uit de nauwe kring rond de burgemeester. Van "kennisneming van de andere kant" van de kwestie is geen enkele sprake geweest.

7.
Het inhoudelijk oordeel dat Capra op dit zeer eenzijdige feitenmateriaal heeft gebaseerd, blijkt in veel opzichten kant nog wal blijkt te raken.

In Maastricht Dichtbij van 30 augustus 2016 heeft mr. Arnout van den Bergh de inhoudelijke redenering van Capra al systematisch aan stukken gefileerd. Het heeft geen zin dat hier nog eens over te doen. De burgemeester heeft na de publicatie van dit "démasqué " door Van den Bergh niet de moeite genomen op deze kwestie nog eens terug te komen. Alsof op Mosae Forum geen enkel nieuwsmedium wordt gelezen reageert de burgemeester in oktober nog steeds naar de Burgerraad Malberg met de mededeling dat Capra als een onafhankelijke instantie een oordeel heeft gegeven en dat er over de aspecten die aan de orde waren die geen ruimte was voor interpretatie of verschil van inzicht. Het krachtige leiderschap waar de burgemeester prat op gaat, brengt kennelijk mee dat een leider vooral nooit kennis moet nemen van geluiden uit de samenleving, die de leider niet bevallen.

8.
De kern van de verwijten van de bewonerscommissie van La Motterie aan het adres van Bastiaens is dat hij zich, door het initiatief te nemen tot de indiening van eerder genoemde motie, schuldig heeft gemaakt aan belangenverstrengeling althans dat hij met die motie de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt. Dit onderdeel van de beschuldiging verwijst naar de expliciete norm in de gedragscode voor gemeenteraadsleden (een gemeentelijke regeling) luidend: "Als lid van de gemeenteraad vermijdt u, dat u persoonlijke belangen of die van groepen waarmee u in contact staat en de belangen van de gemeente door elkaar kunnen gaan lopen. U vermijdt(de schijn van) belangenverstrengeling".

Hoewel Capra de onderzoeksopdracht aanvaard heeft, blijkt het bureau opeens niet bereid te onderzoeken of Bastiaens deze norm geschonden heeft. Normaal gesproken zou dat ertoe moeten leiden dat het bureau de onderzoeksopdracht terug geeft. Om hem moverende redenen doet penvoerder mr. G.P.F. van Duren dat echter niet. In plaats van het onderzoek te doen dat dat hij heeft aangenomen besluit Capra ertoe een uitvoerige beschouwing te leveren waaruit niet anders is af te leiden dan dat hij de bovengenoemde norm ziet zitten. Zijn argumentatie daarvoor is moeilijk te volgen, maar komt er in essentie op neer dat het begrip "schijn van belangenverstrengeling" niet kan bestaan of althans niet behoort te bestaan. Volgens Capra kan er naast "echte" belangenverstrengeling niet ook nog een "schijn van belangenverstrengeling" bestaan. En omdat geen rekening kan worden gehouden met wat er niet is of niet behoort te zijn, kan volgens hem deze schijn van belangenverstrengeling ook niet aan de heer Bastiaens worden verweten. Capra laat zich er niet over uit welke waarde er dan moet worden toegekend aan de expliciete norm die in de Gedragscode voor gemeenteraadsleden is neergelegd en die, als onderdeel van een gemeentelijke regeling, “wet in materie¨le zin" is. Het meest voor de hand liggend is dat Capra deze wettelijke norm beschouwt als: "ook maar een mening".

9.
Voor deze bizarre positiekeuze moet mr. Van Duren zich, als duur betaalde jurist werkzaam in het bij wet beschermde beroep van advocaat, diep schamen. Elke advocaat behoort immers te weten hoe dit "schijn van-"beginsel, dat op verschillende overheidsterreinen van toepassing is, in elkaar steekt en hoe ermee wordt omgegaan.

Deze vorm van normhandhaving is nauw verbonden met de wijze waarop de verschillende onderdelen van de publieke sector functioneren en met het grote belang dat er aan wordt gehecht dat burgers en bedrijven vertrouwen kunnen hebben in de kwaliteit en de integriteit van de overheidsinstanties. Vertrouwen van de samenleving in de overheid is een essentie¨le voorwaarde voor het goed kunnen functioneren van overheidsinstanties en daarmee een onmisbare pijler van de democratische rechtsstaat.

Maatschappelijk vertrouwen in het functioneren van de overheid hangt in de praktijk in belangrijke mate af van de waardering die burgers en bedrijven toekennen aan het functioneren van individuele overheidsfunctionarissen en - diensten, zoals dat door het publiek worden gepercipieerd, of - minstens zo belangrijk - aan het beeld dat het publiek zich vormt van dat functioneren.

En omdat "vertrouwen te voet komt en te paard gaat" krijgen overheidsfunctionarissen als gedragsnorm mee dat ze ervoor moeten zorgen dat hun optreden geen schade toebrengt aan het publieke vertrouwen in de overheid en haar organen.

De handhaving van dit beginsel wordt in de eerste plaats aan de overheidsfunctionarissen zelf toevertrouwd. Het beginsel geldt niet alleen voor gemeenteraadsleden, maar is van algemene gelding voor functionarissen in alle andere publieke sectoren waar het vertrouwen van de samenleving in de wijze waarop de overheidssector functioneert een cruciale rol speelt. Het aspect dat bepalend is voor het publieke vertrouwen kan daarbij per sector verschillen.

* zo geldt voor rechters, voor wie als strikte norm geldt dat zij in hun optreden nooit vooringenomen mogen zijn maar en dus ook aantoonbaar onpartijdig moeten zijn, dat zij kunnen worden "gewraakt" als zij door hun gedrag toch de schijn van partijdigheid hebben opgewekt, ook als bij onderzoek later zou blijken dat van onpartijdigheid feitelijk geen sprake is geweest. Aan het belang van het vertrouwen in onpartijdige rechtspraak wordt zoveel waarde gehecht dat alleen al de schijn een van inbreuk op de onpartijdigheid kan leiden tot een beslissing tot wraking van de betrokken rechter, iets wat voor hem of haar leidt tot terugtrekking uit de behandeling van de zaak;

* Ook een advocaat - wiens beroepsuitoefening moet plaats vinden binnen het kader van de Advocatenwet en daarop gebaseerde tuchtrecht - kan in een dergelijke situatie belanden. Het is de advocaat niet toegestaan voor twee verschillende clie¨nten twee verwante zaken te behandelen met een tegenstrijdig belang. Als een advocaat alleen al de schijn wekt die regel te overtreden kan de raad van toezicht hem gelasten één van die zaken af te stoten omdat anders de integriteit van de advocatuur schade wordt toegebracht.

* Er zijn nog veel meer voorbeelden van het verschijnsel dat aan het hoge imago van een overheidssector of -functionaris zoveel waarde wordt gehecht dat alleen al de schijn dat aan die normen niet wordt voldaan tot de conclusie kan leiden dat het optreden van betrokkene(n) een zodanige afbreuk doet aan het publieke vertrouwen dat nodig wordt gevonden voor het goed functioneren van de betrokken dienst of functie dat een maatregel tegen hem of haar kan worden genomen.

* Voor politiek gekozen of benoemde functionarissen, de leden van de Staten-Generaal, van Provinciale Staten, en van Gemeenteraden, is al van oudsher een zeer belangrijke norm die niet mag worden overtreden dat vermenging van belangen en zelfs de schijn daarvan absoluut uit den boze is. Wie zich aan die regel niet houdt, beschadigt het vertrouwen van de samenleving in het politiek-bestuurlijke proces. Het bureau Capra/ mr Van Duren heeft zich voor zijn onderzoek ken- nelijk volstrekt niet in deze achtergrond van het "schijn van"-mechanisme verdiept en daardoor het belang ervan voor het kwaliteitsbeleid van de overheid miskend.

Het betoog van Van Duren dat erop gericht lijkt dat dit aspect van kwaliteitsbeleid voor alle overheidssectoren zo snel mogelijk uit de wet te doen halen, is niet gebaseerd op enig inzicht in of feitelijke informatie over het belang van dit beginsel en raakt - als invulling van de door hem aangenomen opdracht - kant nog wal.

10 Samenvattend en concluderend

*Aan de heer Bastiaens valt te verwijten dat hij als voorzitter van de PvdA-fractie in de Gemeenteraad een motie heeft ingediend om te komen tot extra opvangruimte voor asielzoekers in Maastricht, dit terwijl hij zelf leeft van inkomsten uit de "asielbranche" en de motie dus gunstig zou zijn voor zijn voor eigen inkomenspositie, een en ander zonder dat hij de gemeenteraad expliciet op dit aspect attent heeft gemaakt.

In zijn positie als leider van de gemeenteraadsfractie van de PvdA zou hij zich zelf hebben moeten realiseren dat hier sprake was van vermenging van publieke en private belangen.

De heer Bastiaens valt te verwijten dat hij hierdoor de schijn van belangenverstrengeling heeft opgeroepen althans heeft kunnen oproepen, waardoor het vertrouwen van de samenleving in het politiek-bestuurlijke proces van de gemeente Maastricht zou (kunnen) worden aangetast. Hij had daarnaar hebben moeten handelen.

*Aan het advocatenbureau Capra (mr G.P.F van Duren) wordt verweten dat het op 8 augustus 2016 de opdracht van de burgemeester Penn van Maastricht heeft aanvaard om onderzoek te doen naar een vermoeden van integriteitsschending door de heer F.H. Bastiaens, terwijl het niet over adequate kennis van zaken beschikte; met name op het terrein van de eisen die het Rijk en de andere Overheidssectoren sinds jaar en dag stellen aan de taakuitvoering door individuele overheidsfunctionarissen en het belang van die taakuitvoering voor het vertrouwen van de samenleving in het politiek-bestuurlijke proces heeft Capra getoond incompetent te zijn. Capra had voorts onmiddellijk afstand moeten nemen van de wijze waarop de burgemeester hem betitelde als een onafhankelijk onderzoeker. Voorts is verwijtbaar dat heeft hij - van openbare orde zijnde - gemeentelijke regelgeving (de Gedragscode voor gemeenteraadsleden ) zonder geldige argumentatie als niet geschreven heeft beschouwd, waarmee hij het vertrouwen in de geldigheid van gemeentelijke regelingen heeft ondermijnd.

Als gevolg van bovenstaande cruciale gebreken heeft hij een onderzoeksrapport opgeleverd dat hoogstens als obscuur libel kan worden aangemerkt, maar volstrekt niet kan dienen als document op basis waarvan rechtsgeldige beslissingen inzake individuele personen kunnen worden genomen.

*Aan Burgemeester Penn wordt verweten dat zij het bureau Capra belast heeft met een onderzoek waarvoor dat bureau, naar zij moest weten, niet de gepretendeerde onafhankelijke positie, noch de voldoende distantie had jegens het gemeentebestuur, laat staan de vereiste competentie.

De burgemeester heeft het resultaat van het Bureau Capra voorts in strijd met de waarheid getracht te presenteren als een onafhankelijk onderzoeksbureau. Dat kan door de burgers van Maastricht zeer wel worden aangemerkt als een poging van de burgemeester om de Maastrichtse burgers te misleiden over de status van het onderzoeksbureau en daarmee van het onderzoeksoordeel.
Voorts wordt aan de burgemeester verweten dat zij zelf getracht heeft te bereiken dat het onderzoeksrapport door de gemeenteraad zou worden goedgekeurd nog vo´o´r de leden het rapport hadden kunnen lezen.

De burgemeester, die eerst verantwoordelijke is voor de handhaving van de persoonlijke en bestuurlijke integriteit binnen de gemeentelijke organisatie, heeft die verantwoordelijkheid verzaakt toen de heer Bastiaens haar benaderde omdat hij zich beschadigd voelde door publicaties die hem beschuldigden van belangenverstrengeling. De burgemeester heeft op dat moment in strijd met haar taak volstrekt ongepast gereageerd op de klacht van de heer Bastiaens: In plaats van hem verantwoording te vragen op de voet van de normen van de gedragscode voor gemeenteraadsleden, heeft zij een ad hoc procedure ingesteld die in haar opzet moet worden gekenschetst als een mantel-der-liefde-toedekking van plaats gehad hebbende belangenverstrengeling en in haar uitwerking zonder meer als een "witwasoperatie". Zij gaf daarmee aan de hele gemeentelijke organisatie een voorbeeld van hoe volstrekt niet mag worden omgegaan met integriteitsnormen. Na ontvangst van het Capra-rapport, dat inderdaad een witwasoperatie bleek te zijn geworden, stemde zij vervolgens zelf zonder inhoudelijk commentaar met dat rapport in, hetgeen meebracht dat zij ook instemde met het impliciete oordeel van Capra dat elke overheidsfunctionaris best bij de bevolking de schijn van belangenverstrengeling over zich mag afroepen omdat met die schijn niets mis is (en dat gedragscode voor gemeenteraadsleden kennelijk achterhaald is).

Daarmee bracht zij als burgemeester (!) een zware slag toe aan het landelijke streven naar meer integriteit bij de overheidsdiensten.

Tot zover het betoog van Mr. Holthuis. Bastiaens zelf liet eerder al weten niets fout te hebben gedaan.